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    浅谈工商登记行为中公司登记机关审慎审查义务的外延 ——兼论冒用他人身份信息虚假注册公司行政诉讼的风险及建议

     

            笔者从近期以来承办的工商行政登记纠纷案件中发现,基于公司登记机关在工商设立(变更)登记时一般均以形式审查为主,以有限的实质审查为辅,客观上导致了很多冒用他人身份证件、办理虚假注册登记的行为发生,而司法审判机关对于此类纠纷,本着对公民合法私权的保护,亦倾向于从严把握公司登记机关的审慎审查义务,进而导致很多此类公司的工商设立(变更)登记被依法撤销。而公司作为一种独立对外承担责任的法人拟制主体,一旦因为上述原因被撤销设立登记,极有可能会产生一系列的连锁不良反应(公司债权人以及其他利害关系人的利益保护甚至于行政赔偿等)。
            鉴于以上原因,笔者拟从工商登记行政许可中审慎审查义务的要求,以及司法实践中的审判精神,对于工商登记行政机关审慎审查职责的外延进行探讨,并就此类案件风险的处理和预防提出部分商榷性建议。

    一、现行工商行政登记法律制度中的行政机关审慎审查具体要件的分析

            根据《行政许可法》第三十一条、第三十四条规定,“申请人申请行政许可,应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况,并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术材料和其他材料”、“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定。

            又根据《企业登记程序规定》第三条、第九条、第十条规定,“企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,依法进行核实”;“经审查,申请人申请材料齐全、符合法定形式的,企业登记机关应当决定予以受理”;“申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料;申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范”。

            也就是说,公司登记机关对于工商登记的审查,系以形式审查为原则,对于申请材料齐全、符合法定形式的申请材料,在作出形式审查之后,公司登记机关应当准予行政登记,并且,上述法律法规中,对于形式审查的两个要件(申请材料齐全、符合法定形式)也界定了具体的审查标准,在实际操作中有章可循。

            而关于实质审查的规定,仅见于《企业登记程序规定》第十一条的原则性规定之中(“企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实的,应当派两名以上工作人员,对申请材料予以核实。经核实后,提交“申请材料核实情况报告书”,根据核实情况作出是否准予登记的决定“),并无实际操作层面的具体界定,根据该条款,实质审查作为一种辅助手段,是否启动,完全依赖于具体登记机关工作人员的“自由心证”(或者是其个人的业务能力和敏感程度),除此之外,在当前放宽公司登记市场准入门槛,简化行政审批程序,缩短行政审批时限的政策背景下,结合工商登记审查窗口工作人员少、工作量大,业务繁冗等实务因素,一般情况下,也很难直接启动较为严谨的实质审查。

    二、从行政管理规范性文件层面看审慎审查义务外延的限缩性

            笔者研究了国务院、国家工商行政管理总局等下发的规范性文件,发现从行政管理角度,对于审慎审查义务的外延,一般均要求严格执行形式审查制度,限缩趋势明显。

           《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》(国发〔2014〕7号)规定,“强化司法救济和刑事惩治。明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责,区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利,工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查”。

            《山东省人民政府关于贯彻国发【2014】7号文件推进工商注册制度便利化加强市场监督的实施意见》(鲁政发【2014】5号)及《济南市人民政府关于改革工商登记制度优化营商环境的实施意见》(济政发【2014】11号)亦明确指出,“强化司法救济和刑事惩治。明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责,区分民事争议与行政争议的界限,尊重市场主体民事权利,申请人对申请材料的真实性、有效性、合法性负责,登记机关对申请材料实行形式审查。”

            即便在2018年初国家工商行政管理总局办公厅下发的《关于进一步统一规范企业登记注册管理工作的通知》中,仍然要求严格执行形式审查制度,要求对工商登记环节中申请材料实行形式审查,提交材料齐全、符合法定形式的应予办理工商登记,各地工商部门要加大宣讲力度,做好沟通工作,获得社会理解,争取司法尊重,引导被侵权人对侵权人提起民事诉讼,因“形式审查”登记导致的败诉,登记机关应尊重和严格执行司法判决或裁决,不追究无过错登记人员责任。

            综上,在行政管理规范层面,系要求公司登记机关严格执行形式审查制度,并没有过多提示需要适当采取实质审查措施。

    三、从司法审判精神层面看审慎审查义务的把握尺度

            根据最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条规定,被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责,因他人行为导致行政许可决定违法的,不承担赔偿责任;最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》中指出,关于审慎审查义务的规定,主要是针对公司登记机关在登记过程中存在重大过错,如已经有明显证据表明登记材料可能存在虚假,或非专业人员在不采取专业技术辨别的情况下也可发现疑问,而公司登记机关未采取进一步调查核实的措施导致错误登记等情况。公司登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪时,可以要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认。

            综上,在司法审判实践中,所谓审慎审查义务中的重大过错,应当是已经有明显证据表明登记材料可能存在虚假,或非专业人员无须技术辨别也可发现疑问的情形。当然,既然案件已经进入司法程序,原告一般均会有一定的证据证明申请材料虚假(比如身份证挂失,签字笔迹不一致等),笔者认为,不宜以现有证据反推当时具体行政工作人员的过错责任,还是应当充分尊重《行政许可法》规定的形式审查的立法本意和立法精神。

    四、司法实践中虚假材料申请工商登记案件的审判结果及分析

            在很多此类案例中,只要原告提交了相应证据证明或经法院通过司法鉴定程序依法查明,申请材料系虚假材料(比如身份证挂失证明、申请材料中虚假签字的司法鉴定结论等),不管公司登记机关审查中有无过错,人民法院一般倾向于支持原告诉请,以提供虚假材料为由,撤销公司的工商设立(变更)登记,具体分析如下:

    (一)以提供虚假材料为由,撤销工商登记的法律依据相对充分

            《公司法》第198条,违反本法规定,虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的,由公司登记机关责令改正;对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司,处以五万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的,撤销公司登记或者吊销营业执照。

            《中华人民共和国公司登记管理条例》第64条,提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实,取得公司登记的,由公司登记机关责令改正,处以5万元以上50万元以下的罚款;情节严重的,撤销公司登记或者吊销营业执照。

            《企业登记程序规定》第17条,有下列情形之一的,企业登记机关或者其上级机关根据利害关系人的请求或者依据职权,可以撤销登记:被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得登记的,应当予以撤销。

            也就是说司法实践中,不论公司登记机关是否尽到了审慎审查义务、主观上有无过错,只要经审理查明申请材料系弄虚作假,人民法院均倾向于依法予以撤销。

    (二)判决中对于公司登记机关审慎审查行为是否存在过错的认定

            在类似的败诉判决文书中,对于公司登记机关是否尽到了审慎审查义务,大多分为两类情形:

            1、认为公司登记机关虽然对提供的材料进行了形式审查,尽到了审慎审查的义务,但因申请人提供了虚假申请材料,工商登记行为应当予以撤销。

            2、援引《企业登记程序规定》第十一条关于实质审查的规定,认为公司登记机关在对申请材料进行核实时,除要对申请材料是否齐全进行形式审查外,还应当对登记材料的真实性进行实质审查,即对申请的内容是否是股东真实意思表示、登记材料是否真实等进行实质审查。

             笔者认为,结合最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》的文件精神,除非有明确证据证明公司登记机关在登记过程中存在重大过错,比如提交材料中存在明显可见的虚假内容,或者肉眼辨别存在明显疑问的情形等,不宜直接认定公司登记机关没有尽到审慎审查之义务。

    五、关于从源头解决此类案件风险的建议

            如前所述,因为公司设立登记关系到公司、股东和债权人的合法权益,关系到社会经济秩序的稳定,是极其严肃的行政许可行为,一旦被司法判决撤销,可能会产生一系列的不良社会反应或者连锁诉讼,笔者建议适当扩大形式审查的外延或者进一步明确实质审查的启动阈值,切实预防此类案件的发生,具体建议如下:

            (一)建议公司登记机关与公安机关尽快实现身份证数据系统联网以及实时查询功能。

            大部分类似案件的根源往往是不法人员冒用他人丢失、被盗的身份证,申请办理工商登记,如果公安部门与公司登记机关可以通过技术手段联网,实现身份证信息的实时查询功能,对持有挂失信息的身份证办理工商登记的行为可以进行预警或者触发实质审查程序,将极大降低冒用他人身份信息办理工商登记违法行为的发生。

            从2018年初国家工商行政管理总局办公厅发布的《关于进一步统一规范企业登记注册管理工作的通知》中,已经可以看到公司登记机关作出的努力,文件明确指出“工商总局将制定印发关于实行企业登记身份信息管理的通知,明确实施身份信息管理的具体安排和工作要求,逐步实现身份信息一经注册验证、全国联网应用”,“工商总局将建立全国统一的身份信息管理系统,自2018年12月31日,在办理登记注册业务时,身份信息管理对象应当通过身份信息管理系统完成身份验证,通过提交虚假材料、冒用他人身份等欺诈手段骗取工商登记的,自行承担相应法律责任”。相信在不久的将来,冒用他人身份信息注册公司的不法行为将从根本上得到极大的遏制。

    (二)参照银行柜台金融业务以及二手房交易中的面签、拍照等技术手段,完善审慎审查工作。

            笔者认为,公司设立登记行为,不管是从对于社会经济秩序的维护,还是对利害关系人的影响,较之房屋买卖行为或者金融业务办理行为,均有过之而无不及,公司登记机关完全可以在公司工商登记的形式审查方面,以牺牲一部分的效率为代价,借鉴银行柜台办理金融业务以及房管部门办理二手房交易业务中面签、拍照等技术手段,确保设立(变更)登记行为的审查安全。

    (三)规范工商注册代理机构(代理人)的行为,突出信用惩戒功能。

            根据《公司登记管理条例》以及《国家工商总局提交材料规范》,一般在公司设立或者变更登记提报材料中,均需要提供“指定代表人或者共同委托代理人的证明“,该代表人或代理人也就是申请此次行政许可登记申请的具体经办人,因该经办人须在窗口部门具体办理该事务,所以其身份信息一般是真实的,但根据现行法律法规,在申请材料虚假的情况下,往往无法追究工商注册登记的代理机构或者代理人的相应法律责任,也没有任何惩戒措施,建议进一步规范此类工商注册代理机构(或代理人)的行为操守,并适当采取一定的惩戒和监管措施,要求其承诺对提报材料真实性承担适当的法律责任,进一步遏制公司登记注册行为的随意性和造假行为的隐蔽性。

    (四)针对风险高发的公司设立登记、股权转让变更登记等重点环节,适时引入实质审查。

            工商设立(变更)登记过程中,弄虚作假多在细微之处,隐蔽性极强,如果过分注重审查安全,势必会影响审查的效率,违背《行政许可法》关于“行政许可形式审查“的基本原则,建议对于极易引发纠纷或者弄虚作假的部分关键环节,比如公司设立登记、股权转让变更登记等,通过行政法规、部门规章层面,引入必要的实质审查,并明确实质审查的具体要件。

     
     

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