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建工环资法评(第四期)丨 新冠病毒疫情对国有土地上房屋征收项目的影响分析与建议

文丨卢晓霞 高帅帅

【摘要】为了防控新型冠状病毒疫情,中央及地方政府相继出台一系列严格的疫情防控措施。在疫情发生前,地方政府为公共利益需要已决定实施的国有土地上房屋征收项目,不可避免地受到本次疫情防控措施的影响。本文针对地方政府已作出房屋征收决定的国有土地上房屋征收项目,受本次疫情影响而可能出现的相关问题进行梳理分析,并提出法律建议。


【关键词】 房屋征收补偿协议  签约期限  行政复议 行政诉讼  强制执行

2020年1月以来,新型冠状病毒疫情(以下简称疫情)肆虐全国,为有效阻断疫情蔓延、坚决打赢疫情防控阻击战,中央及地方政府相继出台包括推迟复工时间、限制人员聚集、限制居民出行、封闭对外交通甚至“封城”等一系列严格的疫情防控措施。在疫情发生前,地方政府为公共利益需要已开始实施的国有土地上房屋征收项目,不可避免地受到疫情防控措施的影响。本文针对地方政府已经作出房屋征收决定的国有土地上房屋征收项目,对受本次疫情影响而产生的几个相关问题进行分析并提出建议,以供相关方面在具体实务工作中参考。


一、疫情对国有土地上房屋征收补偿协议签订的影响
 

本次疫情与2003年爆发的“非典疫情”非常相似,同样是“一种突发性的异常事件、一种世界范围内爆发的疫情,不仅当事人不能预见,而且具有广博医学知识的医学专家也无法预见,从其爆发至今,还没有有效的方法阻止其传播,医学界还没有确定确切有效的治疗方法”,是一种不能预见、不可避免且不能克服的客观情况。就疫情的法律性质问题,2020年2月10日全国人大常委会法工委发言人、研究室主任臧铁伟明确表示:“当前我国发生新冠肺炎疫情,为了保护公众健康,政府也采取了相应疫情防控措施,对于因此不能履行合同的当事人来说,属于不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力。”

不可抗力对民事合同有直接影响,而国有土地上房屋征收系行政行为,房屋征收部门与被征收人签订的协议为征收协议为行政协议,但笔者认为本次疫情对于征收协议的签订也有直接影响。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规的规定,市、县级人民政府应当在征收补偿方案中应当确定签约期限并向公众进行公示。各地对签约期限的规定或短或长不尽相同,但签约期限的确定对整个征收工作的依法进行有着重要的意义,一方面有助于房屋征收部门掌控并保障征收项目依法顺利进行,确定搬迁奖励的标准与时间点,以及确定对于签约期限内无法达成征收补偿协议的被征收人下达征收补偿决定的期限;另一方面,签约期限的确定对被征收人掌握与房屋征收部门进行协商的进度,并知悉在签约期限内无正当理由与房屋征收部门达不成征收补偿协议所带来的的法律后果。那么签约期限是否可因疫情这一不可抗力而中止?

笔者认为,如果在疫情爆发时,签约期限已经开始计算,那么受疫情防控措施的影响,被征收人将难以与房屋征收部门就补偿事宜进行充分有效的协商,此时如果房屋征收部门依然按照原签约期限计算甚至下达补偿决定,势必对被征收人的权利造成不利的影响,对被征收人有失公平,在后期的征收程序中,也可能产生因为程序违法而被确认征收补偿决定违法等法律后果。因此,为了保障被征收人的征收利益,同时保障房屋征收部门征收工作的依法进行,建议在签约期限覆盖疫情防控期限时,可由作出房屋征收决定的市、县级人民政府决定中止签约期限并进行公示,待疫情防控期限过后,签约期限继续计算。


二、疫情对国有土地上房屋征收补偿协议履行的影响
 

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定:“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议”。从法律性质上讲,征收双方签订的征收补偿协议属于行政协议,一方面征收补偿协议具有签订主体、合同目的、内容上的一些特殊性,同时根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十八条之规定,当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的,人民法院应予支持。鉴于此,在补偿协议履行过程中,新冠疫情符合《中华人民共和国民法总则》第一百八十条第二款、《中华人民共和国合同法》第一百一十七条第二款规定,可作为不可抗力在履行征收补偿协议中作为履行之抗辩。

在疫情防控期间,被征收人寻找新的居住房屋,搬家等事宜无法进行等原因,疫情可能会导致被征收人无法依协议约定时间及时将被征收房屋腾空搬迁,进而影响被征收人获得补偿协议约定的搬迁奖励费。笔者认为,房屋征收部门应当充分考虑新冠疫情这一因素,既属于不可抗力,有得充分保障被征收人的合法实体权益,因此在被征收人延期腾空搬迁被征收房屋时不予扣发疫情被征收人搬迁奖励费等,同时在疫情防控措施解除后,被征收人也应当在合理期间内尽快履行搬迁义务。

就补偿协议另一方主体房屋征收部门而言,因新冠疫情防控措施的影响导致疫情疫情延期交付安置房,进而导致过渡期限的延长等情况的,是否应当按照协议约定双倍给付临时安置过渡费?笔者认为,此处应当视安置房屋的情况具体问题具体分析,如果在疫情发生时,安置房屋已经具备交付条件,因疫情防控措施无法实现交房,征收部门可以按照原临时安置费标准支付临时安置费直至防控措施解除;如果在疫情发生时,安置房屋还在建设过程中,如最终的交房时间晚于过渡期限,应综合考虑疫情防控对迟延交房的具体影响而定,不可一概而论。


三、疫情对被征收人提起行政复议和诉讼法定期限的影响
 

地方政府在作出房屋征收决定及后续房屋征收项目推进过程中,被征收人对征收行为不服的有权申请行政复议或者提起行政诉讼。时值疫情之时,如果被征收人因政府疫情防控措施而错过上述法定期限,是否意味着被征收人的法定救济权利过期而无法行使?

《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款规定:“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。”《中华人民共和国突发事件应对法》第十三条规定:“因采取突发事件应对措施,诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的,适用有关时效中止和程序中止的规定,但法律另有规定的除外。”综上,疫情可以作为不可抗力的事由中止法定期限,待疫情防控措施解除,被征收人仍可就上述政府行政行为依法申请行政复议、提起行政诉讼。

因此,虽然被征收人申请行政复议、提起行政诉讼的期限可因本次疫情发生中止,建议被征收人及其委托代理人及时关注疫情信息,并注意积极保存疫情发生以及导致未能在法定期间内提起相应程序的证据,在疫情消除后及时提起行政复议或诉讼,同时被征收人也应当充分利用网上立案等手段,及时行使自己的权利。


四、疫情对房屋征收部门依法就补偿决定向人民法院申请强制执行期限的影响
 

对于被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第二条第三款规定:“强制执行的申请应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出;逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理”由上述规定可知,作出房屋征收决定的市、县级人民政府就补偿决定申请人民法院强制执行的法定期限为三个月,但受疫情不可抗力的影响,该法定期限可否中止?

笔者认为,疫情的法律性质为不可抗力,符合最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第二条第三款规定中的正当理由,在房屋征收部门因本次疫情迟延就补偿决定提起强制执行申请的,人民法院应当予以受理。中止期限应以政府公布的疫情防控措施的期限为限,房屋征收部门作为在征收行为中的优势一方,应对其权利进行严格限制,同时征收方亦应充分利用网上立案等技术手段保障执行申请的及时进行。

疫情之下,无论对国有土地上房屋征收的双方当事人都有着较大的影响,征收双方当事人应正视该客观现实,对于协议履行过程中既要有利于被征收人,又要有法可依;房屋征收部门对自己的权利,既要积极行使,又要善于运用网络技术手段及时行使,防止超过起诉期限或申请期限后相关权利无法得到保障。

 
 

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