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矿产法律视角 | 不知道“净矿”出让,你就out了

 

自然资源部发布的《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规﹝2019﹞7号)(以下简称《意见》)已于2020年5月1日正式实施。该《意见》明确提出“净矿”出让,强化矿业权出让前期准备工作,这属于矿业权出让制度的一项重大创新。
 
“净矿”出让的概念
 
“净矿”不是一个严格意义的法律概念。所谓的“净矿出让”是指采矿权出让前的准备工作已经处理到位,竞得人在竞得矿权后不需要再受土地、地面附着物及固定资产等权益的影响或制约,可以直接进场开展矿山建设等工作,是与过去的“毛采矿权”出让模式相对而言的。
 
“净矿”出让的背景
 
在以往的矿业权出让过程中,由于采矿作业过程中要修建道路、清理地表附着物和补偿、占用土地、修建配套设施等,必须取得矿区周边的相关利益方的许可。但长期以来,采矿权出让过程中都不涉及这些问题,导致存在采矿权竞得人成交后,因与当地村民“谈不拢”,长期不能开工的情况。有些矿权受让后长达几年,甚至十几年无法启动开采作业,这也使得许多意向竞买者顾虑重重,不敢轻易参与竞买,矿产资源价值被低估。
 
为了较好解决矿业权出让中存在的问题,各地在矿产资源管理改革中纷纷探索“净矿”出让。浙江、湖北、贵州、福建、广西、重庆等地相继出台关于“净矿”出让的相关规定。2019年12月17日自然资源部印发的《自然资源部关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》(自然资规〔2019〕5号,以下简称“5号文件”),第一次从中央政策层面明确提出“净矿出让”的概念。
 
此次,自然资源部在充分总结吸收各地“净矿”出让政策经验的基础上,从保障矿业权人正常进行勘查开采的角度出发,在《意见》中对“净矿”出让做了专门的规定。
 
“净矿”出让的意义
 
“净矿”出让是一件大事,既是贯彻落实党中央、国务院要求,深化矿产资源管理制度改革的具体行动之一,也是推进国家治理体系和治理能力现代化、提升政府公信力的具体行动之一。“净矿”出让也是一件好事,在维护矿产资源国家所有者权益、矿业权人权益、矿区百姓权益等方面发挥着重要作用。对政府而言,通过“净矿”出让可以获得较高溢价,让矿业权的附加值大幅提高。对矿业权人而言,由于“净矿”出让做了大量前期工作,获得采矿证的周期将大大缩短,有助于提升投资信心。对矿区百姓而言,同样因为“净矿”出让做了前期工作,从而避免了与矿主进行拉锯式的谈判。
 
《意见》中“净矿”出让的主要内容
 
此次《意见》中涉及“净矿”出让主要包括四方面内容:
 
1、体现分类管理的要求,开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让,积极推进其他矿种的“净矿”出让;
 
2、加强前期审查矿业权设置与相关规划的关系,确保规划上“干净”矿业权出让,依法依规避让生态保护红线等禁止限制勘查开采区,避开环境敏感区域等,合理确定出让范围;
 
3、做好与用地、用海、用林、用草等审批事项的衔接,保证矿山企业取得采矿权后能够依法办理用地手续;
 
4、对“净矿”出让不利问题的处理,明确对属于矿业权出让前期工作原因而导致的矿业权人无法如期正常开展勘查开采工作的,自然资源主管部门可以撤回矿业权,并按有关规定退还矿业权出让收益等已征收的费用。
 
“净矿”出让的建议
 
关于“净矿”出让目前仍处于探索阶段,“净矿”出让不可能像“净地”出让一样,在解决矿产资源勘查开采过程中往往面临各种权利冲突、制度限制等问题,为此针对净矿出让有几点想法。
 
1、政策法规的衔接问题
 
从现行情况看,“净矿”出让涉及矿产资源、土地、林草和生态环境等,分别由《矿产资源法》《土地管理法》《森林法》《草原法》《环境保护法》《自然保护区条例》等不同的法律法规进行调整,各部门政策要求不同、标准不同。往往在具体实践操作过程中因为政策法规的要求不同而带来各种风险,为此,需要尽快做好政策法规衔接,法律及各自配套法规文件在矿产资源勘查开发利用中的关于允许、限制、禁止开发利用矿产资源的规定条款,进行统一合理设置。
 
2、部门之间协调配合问题
 
矿权开采的整个过程涉及的审批环节特别多,需要办理项目可研、立项备案、建设用地批准书、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、不动产权证书、采矿许可证等等,需要由发展改革、生态环境、自然资源、工商、安监、质监、水务、林草等部门按照各自职责分别办理所需手续。然而,各部门之间的办理程序要求不同,企业沟通协调难度较大。为此,加快推进各部门审批程序至关重要,建议能尽快实行一体化联合审批程序。
 
3、“净矿”出让必须实行分类管理
 
我们认为“净矿”出让问题不能一概而论,该《意见》中规定砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让,积极推进其他矿种的“净矿”出让,这正是分类管理的体现。在“净矿”出让前,要根据矿种的开采情况、矿权涉及规划情况、权属情况、已有资产情况等等进行分类处理,切勿采取“一刀切”的方式。
 
4、保障矿业权利人与其他权利人权益平衡问题
 
“净矿”出让问题很大程度是解决矿业权与相关的土地使用权等之间利益平衡的问题。我们认为可以区分几种情形:第一种拟出让矿业权位于国有土地范围内,土地使用权属于国家所有,且采矿用地范围在矿业权出让前是可以确定的,可以在出让时将采矿权和土地使用权“两权合一”,一并进行招拍挂。第二种采矿用地范围在矿业权出让前是可以确定的,或涉及占用集体土地的,政府可以根据《土地管理法》的规定,先行办理集体土地征收手续,将农民集体土地征收为国有,再行出让采矿权时,可以将土地使用权一并进行招拍挂。第三种不符合上述两种情形的,因其采矿用地具体地块无法在矿业权出让前确定,或者涉及占用农民集体土地且不属于可以征收范围的,均不能将采矿权和土地使用权一并招拍挂出让,可以采取其他方式解决。例如:按新修改的《土地管理法》的规定,对于集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过土地出让、出租等方式交由矿业权人使用,双方平等协商签订书面合同约定权利义务。
 
5、处理好矿山原有固定资产有利于“净矿”出让
 
“净矿”出让往往涉及矿山原有固定资产的处理问题,如在出让前无法予以明确,新矿业权人与原矿业权人无法达成一致将极易引发矛盾、纠纷。所以应当在“净矿”出让方案中将固定资产处置方案纳入一并处置,避免固定资产处置问题成为难以解决的遗留问题。
 
目前“净矿”出让确实属于矿业权出让制度的重大创新,各地在推进“净矿”出让过程中,也遇到了一些政策层面和操作层面的障碍和难题,有待我们进一步研究探讨。

 

 

 
 

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